ESPECIAL: Os desafios legais para acolher e proteger os migrantes afetados pelas mudanças climáticas

Crianças na vila de Tebikenikora, localizada em um dos principais atóis de Kiribati. Será que elas precisarão se mudar por causa dos efeitos da mudança climática? Foto: ONU/Eskinder Debebe

Poderiam as Nações Unidas proteger aquelas pessoas cujas residências e empregos fossem destruídos por fenômenos ligados à mudança do clima – como a seca prolongada ou o aumento do nível dos mares – da mesma maneira como protege os deslocados pela guerra ou por abusos de direitos humanos?

A resposta curta, hoje, é não.

A solução mais citada – e, por isso mesmo, polêmica – desafia a noção legal sobre o que é ser um refugiado e levanta dúvidas sobre a vontade política de até mesmo iniciar uma discussão global sobre um assunto que, há algumas décadas, era inimaginável.

O primeiro refugiado do clima no mundo

Ioane Teitiota, cidadão da nação insular de Kiribati, teve seu pedido de asilo na Nova Zelândia negado no último mês de maio, em um caso que poderia tê-lo tornado o primeiro “refugiado pela mudança climática” no mundo.

Teitiota migrou para o país com sua família em 2007, afirmando que a ilha de sua residência estava afundando e ficando muito perigosa para viver. Seus advogados argumentaram que ele estava sendo “perseguido passivamente pelas circunstâncias em que vivia e que o governo kiribatiano não tinha condições de melhorar.”

O Tribunal de Apelação da Nova Zelândia decidiu que, embora a mudança climática seja uma preocupação crescente para a comunidade internacional, o fenômeno “e seus efeitos em países como o Kiribati não são apropriadamente cobertos pela Convenção para Refugiados.”

“Uma grande brecha legal”

Assinada em 1951, a Convenção das Nações Unidas relativa ao Estatuto dos Refugiados define um refugiado como alguém que “possui um medo bem fundamentado de perseguição por causa de sua raça, religião, nacionalidade, filiação a um grupo social em particular ou opinião política.”

“The Baths”, uma formação rochosa exótica em um resort turístico nas Ilhas Virgens Britânicas. Foto: ONU/Marvin Weill

“Nós não temos qualquer mecanismo na lei internacional para permitir que alguém entre em um país contra a vontade do mesmo, a não ser que esse alguém seja um refugiado”, disse o relator especial sobre direitos humanos dos migrantes, François Crépeau, cujo trabalho foi premiado pelo Conselho de Direitos Humanos e é apoiado pelo Escritório do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos (ACNUDH). “Ainda assim, embora não possam ser punidos por entrar, eles continuam tecnicamente sem o direito de entrar.”

Desse modo, pessoas como Teitiota “não encontram nenhuma solução legal” no atual código: “não há um esquema para solucionar a lenta ocorrência de problemas ambientais, como ilhas que afundam ou terras costeiras que estão sofrendo o efeito da erosão ou desaparecendo por fatores induzidos pela mudança climática. A única alternativa são negociações entre Estados vizinhos para a transferência de populações.”

O assessor sênior da divisão de proteção internacional do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR), José Riera, concorda: “nos casos de movimentações entre fronteiras, estamos diante de uma grande brecha legal.”

A falta e a necessidade de agências e parcerias

Com exceção dos contextos de conflitos ou perseguições, não há uma agência da ONU capaz de mobilizar uma resposta internacional, encarregada especificamente das pessoas forçadas a abandonar suas terras devido a desastes ambientais.

Cidadãos da vila de Okau se reúnem com um antropólogo assistente do distrito. Foto: ONU/Yutaka Nagata

Para Riera, a falta de agências se explica pelo fato de que “ninguém poderia imaginar essa situação há 60 anos. Há desafios de segurança gigantescos graças a migrações, deslocamentos e relocações planejadas ligadas ao clima e meio ambiente. Precisamos que os Estados ao menos concordem que este é um assunto que precisa ser abordado.”

O ACNUR é responsável pelo Grupo Relator sobre Mudança Climática e Mobilidade Humana, que também conta com a participação do ACNUDH, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), da Organização Internacional do Trabalho (OIT), a Universidade das Nações Unidas (UNU) e parceiros da ONU, como a Organização Internacional para Migração (IOM). Entre os principais beneficiários do Grupo estão os negociadores nas convenções de diálogo sobre mudança climática da ONU – a última das quais será realizada em 2015, em Paris.

“Não vemos nosso papel como o de líderes da mudança institucional, mas como provedores aos estados signatários da Convenção das pesquisas que estão sendo desenvolvidas relacionadas com migração, deslocamento e relocação planejada”, adicionou Riera.

Jovem em Malaita, nas Ilhas Salomão, brinca com seu caminhão de madeira. Foto: ONU/W Stone

O ACNUR é também um convidado da Iniciativa Nansen – lançada em 2012 pelos governos da Suíça e Noruega –, cujo propósito é também o de construir um consenso sobre a agenda de proteção relativa às necessidades dos refugiados por danos naturais. “Estamos muito entusiasmados por esta iniciativa”, disse Riera, descrevendo-a como um “diálogo de governos sobre a proteção das populações afetadas.”

Mudança climática: uma realidade sentida em todo o planeta

Segundo o relatório “Mudança Climática 2014: Impactos, Adaptação e Vulnerabilidade”, divulgado no começo deste ano pelo II Grupo de Trabalho do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC), os efeitos da mudança climática já podem ser sentidos em todos os continentes. O relatório também detalha os riscos futuros da mudança e as oportunidades para uma ação efetiva para reduzi-los.

No século 21, o relatório estima que o fenômeno “aumentará o deslocamento de pessoas. O risco de deslocamento aumenta quando populações sem recursos para uma migração planejada sofrem altas exposições a eventos climáticos extremos, tanto em áreas rurais quanto urbanas e, particularmente, em nações de baixa renda.”

Além disso, os autores do relatório descreveram a preocupação sobre como os impactos indiretos das mudanças climáticas podem aumentar o risco de conflitos violentos, como guerras civis e violência intergrupal. Segundo o ACNUR, até o fim de 2013, aproximadamente 51,2 milhões de pessoas – a maioria concentrada em lugares diretamente afetados pela mudança climática – se encontravam em situação de deslocamento forçado devido às perseguições, conflitos, violência generalizada ou violações de direitos humanos.

Imagem de satélite das ilhas Turks e Caicos, norte do Caribe. Foto: ONU/USGS/NASA

Nações arrasadas pelo clima: um inédito panorama legal

No relatório de 2012 do secretário-geral para a Assembleia Geral da ONU sobre direitos humanos e migração, Crépeau citou uma pesquisa que estima que até 250 milhões de pessoas poderão ser deslocadas pela mudança do clima até 2050.

Para o relator, embora seja difícil precisar com exatidão os padrões de deslocamento desses migrantes, as pesquisas atuais indicam que boa parte dos deslocamentos ocorrerá dentro das fronteiras nacionais e que os mais vulneráveis não terão condições de migrar internacionalmente. Por isso, Crépeau solicita políticas migratórias planejadas e facilitadas e um forte envolvimento de todos os parceiros, incluindo a sociedade civil.

Para os residentes dos estados insulares situadas ao nível do mar, a situação é especialmente urgente, devido à evidência científica de que esses locais ficarão inabitáveis como resultado do suprimento inadequado de água potável, além de outros problemas ambientais.

Questões legais inéditas também aparecem, como a validade de uma nação que foi absorvida, integrada, dissolvida de forma voluntária ou involuntária ou abandonada pela população– uma situação tão nova que, segundo Crépeau, “nenhum esquema legal internacional parece aplicável.”

“Será necessária muita imaginação e vontade política para negociar as transferências de populações em uma escala massiva”, disse o relator especial. “Transferir a população de uma ilha pequena, com alguns milhares de pessoas? Isso pode ser negociado. Mas não acho que chegamos ao ponto em que os países-destino aceitarão centenas de milhares ou milhões de pessoas.”
Além do mais, “a situação política na maioria das nações localizadas no hemisfério norte é tal que o tema da migração se tornou bastante tóxico. Eles não assinarão compromissos com a ONU caso estes danifiquem as suas próximas campanhas eleitorais.”

Vila destruída em Vilufushi, sudeste do atol de Kolhumadulu, onde 17 morreram e 28 continuam desaparecidos após uma tsunami. Foto: ONU/Evan Schneider

Diálogos e soluções próximos

Ainda assim, para algumas ilhas, esses assuntos já estão em discussão e possivelmente vão atrair mais atenção nos próximos meses. As preparações para a Terceira Conferência da ONU sobre Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento, que será realizada em setembro em Apia, capital da Samoa, já estão avançadas. O encontro de uma semana dará aos países a oportunidade de demonstrar solidariedade e de lançar novas e concretas parcerias em áreas como o turismo sustentável e a redução do risco de desastres.

“Ele também permitirá que as pequenas nações que se acham pouco responsáveis pela mudança climática assumam uma posição firme nas negociações e promovam a noção de responsabilidades comuns, mas diferentes”, continuou Riera, referindo-se aos papeis de diferentes governos – dos mais ricos aos menos economicamente desenvolvidos – na redução da emissão de poluentes.

As Nações Unidas também se preparam para delinear um tratado de legal sobre o clima na rodada final de diálogos em Paris, no próximo ano. À frente das conversações, o secretário-geral da ONU, Ban Ki-moon, convocará uma cúpula sobre o clima na sede da Organização neste setembro, durante a sessão abertura da Assembleia Geral.

No fim, os resultados de todas essas conferências dependerá apenas dos governos que compõem as Nações Unidas.

“’Nações’ é a palavra importante em ‘Nações Unidas’. Por si só, a ONU nada mais é do que um fórum de cooperação internacional. São as nações que a compõe que podem se unir e fazer algo”, explicou Crépeau. “Os Estados podem usar a Organização para fazer algo, mas a Organização nada pode fazer caso os Estados recusem. O secretário-geral Ban Ki-moon constantemente urge os países a fazer algo sobre uma série de assuntos. Às vezes eles agem, às vezes não.”