ARTIGO: Tornando o teto dos gastos viável e efetivo

Em artigo, o representante residente do Fundo Monetário Internacional (FMI) no Brasil e a economista sênior do Departamento de Finanças Públicas do órgão afirmam que o Brasil está saindo da recessão e deve voltar a crescer em 2017. No entanto, lembram que a crise deixou cicatrizes profundas nas finanças públicas.

Na opinião do FMI, o Brasil precisa avançar na implementação de reformas estruturais para permanecer dentro do limite do teto de gastos.

O Brasil deverá voltar a crescer em 2017, mas a crise deixou cicatrizes profundas nas finanças públicas, afirmaram representantes do FMI. Foto: Agência Brasil

O Brasil deverá voltar a crescer em 2017, mas a crise deixou cicatrizes profundas nas finanças públicas, afirmaram representantes do FMI. Foto: Agência Brasil

Por Fabian Bornhorst e Teresa Curristine*

O Brasil está saindo de uma profunda recessão. O país deverá voltar a crescer em 2017, mas a crise deixou cicatrizes profundas nas finanças públicas. De 2013 a 2016, o resultado primário caiu de um superávit de 1,7% do PIB para um déficit de 2,5% do PIB, e a dívida pública aumentou em quase 20 pontos percentuais. O impacto da recessão foi amplificado por problemas fiscais estruturais de longa data.

Para recuperar a sustentabilidade fiscal e reforçar a credibilidade da política fiscal, o governo brasileiro introduziu reformas importantes. O elemento central é o teto dos gastos, uma emenda constitucional que foi aprovada em dezembro de 2016. Esta regra limita o crescimento das despesas primárias federais à taxa de inflação. Mas a implementação bem-sucedida desta regra fiscal exigirá tanto reformas estruturais como também mudanças institucionais e processuais na gestão das finanças públicas.

Recuperando a sustentabilidade da dívida

O Brasil precisa avançar na implementação de reformas estruturais para permanecer dentro do limite do teto. Para atacar as causas subjacentes do crescimento da despesa, é essencial enfrentar os gastos obrigatórios insustentáveis, inclusive na área da previdência. A despesa pública com previdência no Brasil está entre as mais altas do mundo, em cerca de 11,3% do PIB em 2015 — um valor muito elevado para o perfil demográfico do Brasil. Uma proposta de reforma foi enviada ao Congresso em dezembro do ano passado.

Outras medidas serão necessárias para cumprir o teto no futuro, como, por exemplo, a redução de despesas obrigatórias e a revisão da indexação de despesas específicas. Ao mesmo tempo, reduzir a rigidez do orçamento pode proteger, ou melhor, aumentar, o investimento público para enfrentar lacunas na área de infraestrutura. Embora o controle dos gastos seja a peça-chave para a sustentabilidade fiscal de médio prazo, medidas na área de receita, como a redução das desonerações, podem acelerar a consolidação fiscal.

O sucesso dessas reformas levaria as despesas como proporção do PIB a uma dinâmica decrescente e, à medida que as receitas se recuperassem, a trajetória da dívida pública se reverteria. O relatório anual de 2017 do FMI sobre o Brasil projeta que, em tal cenário, a dívida pública atingiria um pico acima de 90% do PIB em 2022.

Viabilizando o teto

A experiência internacional mostra que a adoção de regras de despesa, como o teto dos gastos, requer sua incorporação no processo orçamentário, assim como a adoção de uma visão de médio prazo e o aperfeiçoamento dos relatórios financeiros para permitir o controle do cumprimento da regra. Para implementar o teto dos gastos no Brasil, são necessárias mudanças institucionais e processuais nessas áreas, como apresenta recente relatório técnico do FMI, “Reformas da gestão financeira pública em apoio à implementação do Novo Regime Fiscal”, preparado a pedido da Secretaria do Tesouro Nacional.

Neste contexto, a aprovação da nova proposta da Lei de Finanças Públicas seria importante para reforçar os novos procedimentos. Fortalecimento do planejamento fiscal a médio prazo: as projeções do FMI indicam que os limites do teto de gastos já terão um efeito prático na execução do orçamento de 2018. Nos próximos anos, a pressão aumentará ainda mais. Isso enfatiza a urgência de aprimorar o arcabouço fiscal de médio prazo para que se possa determinar o espaço fiscal e dar uma orientação estratégica à política fiscal.

Olhando para o arcabouço fiscal de uma perspectiva mais ampla, a regra do teto em si não garante automaticamente a sustentabilidade fiscal: o relatório do FMI nota que, com a ausência de outras restrições, a disciplina fiscal pode estar sob risco devido ao aumento de gastos excluídos do teto, ou devido ao aumento dos gastos
tributários, como por exemplo o Refis e as desonerações.

Monitoramento e conformidade: os relatórios mensais do Tesouro Nacional trazem uma análise do cumprimento do teto ao longo do ano. A análise prospectiva nos relatórios bimestrais de receitas e despesas inclui uma discussão sobre como a regra será cumprida à medida que as projeções fiscais evoluem e o contingenciamento é aplicado.

Fora do Poder Executivo, instituições, analistas e a mídia terão um papel importante para monitorar a implementação da regra. Seguindo o seu mandato, a Instituição Fiscal Independente (IFI) já está envolvida no debate prospectivo da política fiscal sobre o impacto da regra. A IFI deveria aproveitar a sua vinculação ao Senado para aumentar a sensibilidade no Congresso sobre os desafios fiscais no futuro.

Uma avaliação formal de conformidade com o teto caberá ao Tribunal de Contas da União (TCU). Em todos os casos, será importante uma comunicação clara e transparente com as partes interessadas dentro e fora do governo.

A hora é agora

Com a adoção das mudanças sugeridas, o teto tornará as práticas de preparação, aprovação e execução do orçamento melhores, e tornar o orçamento mais realista. No entanto, o Brasil precisa prosseguir com a agenda de reformas em um contexto global incerto. A recuperação dos preços de commodities e as condições de liquidez global ainda são favoráveis e estão jogando em seu favor. Agora é um bom momento para o Brasil avançar com as reformas e reconstituir o espaço fiscal.

*Fabian Bornhorst é representante residente do Fundo Monetário Internacional (FMI) no Brasil e Teresa Curristine é economista sênior do Departamento de Finanças Públicas do FMI.