ARTIGO: De volta para o futuro

Em artigo publicado na imprensa brasileira, o economista-chefe do Banco Mundial no Brasil, Antonio Nucifora, afirma que as concessões do governo aos caminhoneiros para pôr fim à greve foram um ‘enorme passo atrás’. Medida se alinha a série de políticas ‘ineficazes’ de incentivo ao setor privado.

Especialista lembrou que programas de apoio a empresas e setores produtivos somavam 4,5% do PIB em 2015, o equivalente ao gasto público com saúde ou a nove vezes o valor do Bolsa Família.

Caminhoneiros fazem protesto contra a alta no preço dos combustíveis na BR-040, próximo a Brasília. Foto: Agência Brasil/Marcelo Camargo

Caminhoneiros fazem protesto contra a alta no preço dos combustíveis na BR-040, próximo a Brasília. Foto: Agência Brasil/Marcelo Camargo

Por Antonio Nucifora, economista-chefe do Banco Mundial para o Brasil*

A paralisação dos caminhoneiros já parece parte da história. Porém, a história não deve servir apenas como registro, mas também como aprendizado. As concessões que o governo foi forçado a fazer ao movimento, que teve apoio de 87% da população, se acrescentam às inúmeras políticas e programas de incentivo ao setor privado já existentes e ineficazes. O Brasil já gasta um volume enorme e crescente de recursos no apoio a empresas privadas. O subsídio ao preço do diesel e a tabela de preços do frete são apenas mais um exemplo.

Segundo levantamento do Banco Mundial, no estudo “Um Ajuste Justo”, uma radiografia da qualidade do gasto público no país, os gastos totais com políticas e programas de apoio ao setor privado cresceram de 3% para 4,5% do PIB entre 2006 e 2015. Isso é equivalente ao gasto público para a saúde, ou equivalente a nove vezes o programa Bolsa Família. Será que os brasileiros estão escolhendo corretamente onde o Estado deve investir? Essas políticas de apoio ao setor privado têm dado retorno para a sociedade?

Infelizmente não. A maior parte desses recursos chega às empresas por meio de renúncias fiscais e créditos subsidiados junto a bancos públicos, que criam distorções competitivas e, muitas vezes, protegem empresas e setores ineficientes, paradoxalmente resultando em mais baixa produtividade, menor geração de bons empregos e investimentos, e menor crescimento. E isso acontece de várias formas. Ao favorecer as empresas estabelecidas e proteger o mercado contra importações, as políticas industriais reduzem a intensidade da concorrência. Ao permitir que empresas estabelecidas e improdutivas mantenham sua fatia de mercado à custa de subsídios como o do diesel, essas políticas também impedem a melhor utilização dos recursos e o aumento da produtividade, que permitiriam que empresas mais eficientes (novas e antigas) expandissem sua produção e gerassem mais empregos.

De fato, há várias décadas o Brasil não tem conseguido gerar um crescimento forte e sustentável da produtividade. As causas são complexas, mas, como detalhado no recente relatório do Banco mundial, “Emprego e crescimento: A agenda da produtividade”, resultam principalmente na limitação da concorrência por meio de uma miríade de intervenções governamentais distorcivas ou ineficientes. Ou seja, além dos gastos orçamentários, os programas de apoio ao setor privado têm um alto custo indireto para o país e para os consumidores. Todos esses programas são o resultado de pressões de grupos de interesses próprios, que, como os caminhoneiros, obtêm um benefício ao custo de desempenho econômico mais baixo para todo o país.

Os exemplos são inúmeros. Como o programa Inovar Auto, criado para proteger a indústria automotiva contra importações e apoiar a modernização tecnológica. De fato, o programa reduziu as importações de veículos por meio de barreiras comerciais, mas não tornou a indústria mais competitiva, nem ajudou a gerar mais empregos. Na prática, o Inovar Auto teve um custo fiscal baixo R$ 2 bilhões (ou 0,03% do PIB). A proteção às grandes montadoras veio das barreiras alfandegárias. Com baixa escala, pouca competitividade e sem integração nas cadeias produtivas globais, a indústria automotiva brasileira vende muito caro seus produtos. Enquanto o modelo 2018 mais barato do Toyota Corolla custa a partir de US$ 29,9 mil no Brasil, no Canadá, o Corolla 2018 mais caro custa a partir de US$ 17 mil. O preço é mais alto porque a produção na fábrica canadense é maior e mais eficiente e, em termos de produção por trabalhador, a fábrica brasileira é mais cara, além dos custos de infraestrutura e impostos, os markups decorrentes da falta de concorrência e outros elementos do chamado Custo Brasil. Quem paga a conta é o consumidor brasileiro.

A desoneração da folha de pagamento mantém empregos, mas a um custo altíssimo. O objetivo desse programa é reduzir as contribuições de seguridade social em setores específicos para gerar, ou, pelo menos, proteger empregos. Seu custo fiscal equivaleu a R$ 25 bilhões (ou 0,4% do PIB) em 2015. Vários estudos analisaram esses programas. Os resultados indicam que eles tiveram pouco ou nenhum impacto na geração de empregos e que o custo das poucas vagas geradas (ou protegidas) foi muito alto — superior ao triplo do salário pago ao trabalhador!

Mas o problema da ineficiência das políticas de incentivo também atinge a outra ponta, a das micro e pequenas empresas. O Simples Nacional, regime tributário simplificado, criado para incentivar a formalização de pequenos negócios, também custa caro, R$ 70 bilhões ou 1,2% do PIB em 2015, e gera distorções. Os limites de faturamento estabelecidos para o benefício tributário não estimulam o crescimento das empresas e beneficiam empreendimentos ineficientes. Ou seja, o programa permite a sobrevivência de empresas menores e ineficientes, que não crescem e pagam salários relativamente mais altos a trabalhadores mais abastados. Isso ocorre às custas de empresas que, caso contrário, poderiam crescer e gerar mais empregos para os que se encontram atualmente desempregados, ou para trabalhadores subempregados e menos privilegiados. Além disso, o tratamento diferenciado para empresas muito pequenas, de um lado, e grandes corporações, do outro, coloca potencialmente as médias empresas em uma situação de desvantagem competitiva. E para completar o já péssimo quadro, o Simples é até mesmo regressivo, na medida em que, como documentado por um estudo de 2015 da Receita Federal, uma boa parte do Simples é composto por empresas que, na verdade, são profissionais liberais de alta renda.

Portanto, é um passo positivo que vários desses programas tenham sido reformados nos últimos anos. O Inovar Auto foi encerrado e seu programa sucessor, Rota 2030, trará menos distorções e apoiará investimentos em Pesquisa & Desenvolvimento. O Programa de Sustentação do Investimento foi interrompido, e a adoção da nova taxa de juros TLP, indexada ao mercado, em 2017, em substituição à TJLP, é um passo na direção certa para reduzir a segmentação e as distorções nos mercados financeiros. O número de setores que se beneficiam da “desoneração da folha” foi reduzido pela metade no mês passado e o programa deve ser eliminado em 2020.

Nesse contexto, as concessões que o governo foi forçado a fazer em prol dos caminhoneiros (e donos de empresas transportadoras) são um enorme passo atrás. Mais uma vez, um grupo com interesses próprios conseguiu pressionar o governo a alocar recursos orçamentários em benefício de seu setor. Essa política enfraquece as finanças públicas e não favorece os pobres. Além do custo orçamentário nada irrelevante, perto de R$ 15 bilhões (ou 0,25% do PIB), ela também reduz os investimentos em infraestrutura, comprometendo o crescimento econômico de longo prazo e a criação de novos empregos. Além disso, introduz distorções de preços que impedem a alocação eficiente de recursos e, por conseguinte, desaceleram a produtividade, os investimentos e a criação de empregos. Eis o calcanhar de Aquiles do Brasil.

O Brasil precisa de uma política de apoio ao setor privado que não seja o resultado apenas de pressões de grupos específicos. Novos programas, pensados de maneira mais abrangente, e acompanhados de políticas mais horizontais, poderiam ajudar o setor privado a ser mais competitivo. A experiência internacional sugere alguns princípios-chave, tais como: (1) ancorar as intervenções sobre “falhas de mercado” (a ser identificadas), (2) escolher o instrumento que melhor atenda essa “falha” específica, (3) usar indicadores fortes de Monitoramento & Avaliação para informar a implementação e, quando possível, a avaliação do impacto projetada ex ante; (4) introduzir cláusulas de caducidade e avaliações periódicas, para tomada de decisões com base na evidência e, (5) mesmo ao apoiar setores específicos, muitas vezes instrumentos horizontais podem ser usados para evitar novas distorções e privilégios. De fato, apesar das falhas de muitos programas em vigor, é possível desenvolver políticas mais justas e efetivas nesse sentido.

Para isso, é necessário um debate público bem informado sobre as consequências de longo prazo das escolhas que o Brasil tem pela frente em matéria de política econômica. E não há momento mais propício para esse debate do que um ano eleitoral.

*Artigo publicado originalmente no jornal Folha de São Paulo, em 19 de junho de 2018.