ARTIGO: A agenda incompleta do saneamento básico

O Brasil do século 21, onde existem 108 celulares para cada 100 habitantes, convive com um Brasil ainda no século 19, onde 45 a cada 100 habitantes não têm solução adequada de esgotos. Foto: EBC

Por Rafael Muñoz*

Essa semana perdeu validade a MP 868/2018, que propunha uma importante reforma regulatória para o setor de saneamento básico. A controvérsia central estava na vedação de contratação direta de serviços entre municípios e empresas estaduais, resultando na obrigação de licitação para contratos de concessão, o que poderia desfavorecer empresas estaduais, algumas com dificuldades de competir, e agradava o setor privado.

Curiosamente, o município poderia continuar a delegar seus serviços locais a entidades públicas próprias, como departamentos, autarquias e empresas municipais. A proposta trazia um forte incentivo à regionalização dos serviços, principalmente em processos liderados pelos estados, o que visava ganhos de escala e de maior equidade entre cidades.

Com a caducidade da MP 868/18, alguns projetos de lei com conteúdo similar já foram apresentados por parlamentares. À parte do debate legislativo, entretanto, os problemas do setor persistem.

O Brasil precisa investir anualmente uma média de 26 bilhões de reais nos próximos 14 anos para alcançar as metas de 99% de abastecimento de água e 92% de esgotamento sanitário em 2033, conforme os Planos Nacionais de Segurança Hídrica e Saneamento Básico. Isso é mais do que o dobro do que o país investe hoje: cerca de 12 bilhões de reais ao ano.

O Brasil do século 21, onde existem 108 celulares para cada 100 habitantes, convive com um Brasil ainda no século 19, onde 45 a cada 100 habitantes não têm solução adequada de esgotos, situação pior do que em Argentina, Colômbia e México, e só melhor do que na Índia entre os BRICS.

Dadas as grandes desigualdades territoriais e sociais do Brasil, o atual modelo com empresas estaduais públicas usa a escala territorial para incluir municípios com diferentes situações sociais, econômicas e ambientais. Esse modelo, desenhado há quase 50 anos e responsável por cerca de 70% dos serviços, demonstrou grandes avanços no passado, mas atualmente apresenta limites.

O setor está perdendo capacidade de investir, passando da média de 0,4% do PIB na década de 1970 para apenas 0,2% atualmente. Além disso, os investimentos são concentrados em poucas empresas estaduais. Muitas empresas não têm capacidade de dar o salto necessário para cumprir as metas estabelecidas. É preciso preservar as vantagens de escala do modelo, mas avançar na eficiência e capacidade de investimentos presentes no setor privado.

No Brasil, as tarifas financiam a operação e manutenção dos serviços e respondem por cerca de 85% do investimento realizado. Os recursos orçamentários dos governos cobrem o restante de 15% dos investimentos. Para aumentar os investimentos de modo estável e sustentável, os escassos recursos fiscais terão que ser focados no atendimento aos mais pobres, enquanto os recursos para ampliar os investimentos terão que vir, cada vez mais, das próprias empresas, através de tarifas que alavanquem financiamento de longo prazo.

Atualmente, o setor investe em média cerca de 18% das receitas, muito abaixo da média de 30% a 35% de investimento entre as melhores empresas públicas e privadas no país e no mundo. Para dobrar o investimento, é necessário, em primeiro lugar, melhorar a eficiência e reduzir os custos operacionais.

Nas empresas públicas, em geral, esses custos são maiores do que nas empresas privadas, deixando menos espaço para investimentos. Também existem restrições de crédito para o setor público e uma melhor estrutura financeira privada poderá alavancar muito mais recursos para financiamentos de longo prazo.

Hoje, as empresas públicas alavancam 60 centavos, em média, para cada 1 real de recursos próprios investidos, enquanto empresas privadas ou públicas eficientes em outros países conseguem alavancar pelo menos uma vez o recurso próprio. Ganhos adicionais do setor privado, como a melhor gestão comercial e menor inadimplência, podem contribuir ainda mais para o aumento nos investimentos. Mesmo assim, recursos adicionais podem ser necessários para ampliar investimentos e cumprir as metas de universalização, o que implicaria eventuais ajustes tarifários.

Qualquer mudança de tarifa deve, necessariamente, ser acompanhada de uma revisão da estrutura tarifária que garanta acesso de forma sustentável aos mais pobres, por meio de tarifas sociais direcionadas, claras e transparentes. Em alguns estados, por exemplo, enquanto 50% dos usuários residenciais têm renda de até dois salários mínimos, a tarifa social beneficia apenas entre 10% e 29%.

Ou seja, mais pessoas deveriam estar incluídas nas tarifas sociais. Por outro lado, grande parte dos usuários residenciais com renda acima de dois salários mínimos paga tarifas abaixo dos custos médios, recebendo um subsídio. Vale lembrar que, em geral, embora sejam serviços mais essenciais, as tarifas de água e esgoto são as mais baixas entre os demais serviços domiciliares, como energia elétrica, gás e telefonia.

Mesmo sem a provação da MP 868/2018, o setor tem uma agenda urgente. Os prestadores precisam melhorar a eficiência e qualidade dos serviços e aumentar os investimentos. O governo federal deverá definir prioridades no planejamento, simplificar o financiamento e direcionar recursos públicos para os segmentos mais vulneráveis da população. Poderá ainda usar as normas de financiamento para induzir melhorias na gestão dos serviços, na governança regulatória e estimular a ampliação da participação privada.

Aos governos subnacionais cabe reorganizar os serviços regionais, rever a estrutura tarifária e de subsídios, definir contratos de delegação que priorizem a expansão sustentável e inclusiva dos serviços. Os reguladores subnacionais precisam adotar normas que, simultaneamente, favoreçam a expansão dos serviços, induzam a eficiência e deem previsibilidade ao setor.

Para alavancar os investimentos em velocidade e abrangência necessárias ao atingimento das metas propostas, é preciso conciliar as vantagens do modelo de empresas regionais, com seus ganhos de escala, e da participação do setor privado, com seus ganhos em eficiência, flexibilidade e acesso a financiamento. Essa convergência pode facilitar a distribuição dos benefícios entre os que têm serviços e melhores condições econômicas e aqueles que não os têm.

*Coordenador da área econômica do Banco Mundial para o Brasil, já trabalhou para a instituição na Ásia e na África. Esta coluna foi escrita em colaboração com Thadeu Abicalil, Especialista Sênior em Água e Saneamento do Banco Mundial.